Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública

Almazara con tres muelas cónicas del siglo XIX. Fuente de la imagen: Wikipedia.

Con textos como “Pimientos corrompidos” o “Con la salud no se juega”, habrás detectado mi interés por todo lo que rodea a la industria alimentaria. Hace unos meses, en el marco de la disciplina Derecho Administrativo II, estuve leyendo la sentencia del Tribunal Supremo[1] (Sala de lo Contencioso-Administrativo,Sección 6ª), sobre responsabilidad patrimonial de la Administración Pública derivada de una alerta alimentaria confidencial en el aceite de orujo que se detectó en los inicios de este siglo (2001). Según he estudiado, para que exista responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (AAPP), con carácter previo debe haberse producido un daño o lesión en cualquiera de los bienes o derechos del administrado[2]. En el caso objeto de la actividad, parece que el daño es efectivo, es decir, realmente se ha producido, y ha sido evaluado económicamente por la recurrente (daños sufridos por disminución de ventas entre la inmovilización cautelar y aprobación de Orden ministerial). 

Sin embargo, en lo que a la antijuridicidad objetiva se refiere, basada en que el perjudicado no tuviera el deber jurídico de soportar el daño o la carga de acuerdo con la Ley, a pesar de que la Administración actuara de manera lícita[3], la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, del Tribunal Supremo estima inexistente ese daño antijurídico y, por derivación, responsabilidad patrimonial inexistente. El motivo determinante de la Sala lo constituye la no acreditación por la empresa de que ésta sufriera un daño que no estuviera obligada a soportar. Por tanto, si para la Sala de lo Contencioso Administrativo no existe antijuridicidad en lo argüido por la empresa recurrente (inexistencia de delito que se arguye en el cuerpo de la sentencia), el recurso no debe admitirse, coincidiendo, por tanto, con el fallo. Cuestión aparte merece el análisis de la bondad jurídica de esa argumentación del órgano judicial, aspecto que procuraré dilucidar en los siguientes párrafos.

En relación a si la Administración Pública tiene obligación de indemnizar a la empresa, el Ordenamiento Jurídico español (Constitución Española[4], LRJ-PAC 30/1992, LOPJ) legisla el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (AAPP). En dicha regulación se observa que uno de los caracteres de esta responsabilidad lo constituye su objetivización, en el sentido que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados, por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (aspectos formales y materiales de la imputación del daño), salvo en los casos de fuerza mayor. En cuanto a la relación de causalidad, la cuestión reside en determinar adecuadamente la causa real y efectiva y, de no ser así, fijar en qué medida atempera la responsabilidad de la Administración y su obligación de indemnizar.

En el caso que nos ocupa, y apoyándome en la argumentación del Tribunal, entiendo que los productores no pueden prescindir “porque sí” de la adopción de las medidas correspondientes en relación con la comercialización para el consumo humano de un producto susceptible de entrañar riesgos y que se estaba comercializando con un nivel superior a lo recomendado y, posteriormente, cargar la responsabilidad patrimonial de sus pérdidas a las AAPP. La sentencia recurrida pone de manifiesto que la contaminación del aceite de orujo de oliva se producía en el proceso industrial de obtención del producto, existiendo la posibilidad de eliminar los niveles de contaminación mediante la aplicación de técnicas de filtrado, siendo conocida esta tradicional técnica por las industrias elaboradoras de este producto industrial y estando las empresas en condiciones de incorporarla rápidamente al proceso industrial tecnológico. En resumen, constituía obligación de las propias empresas la aplicación de los medios tecnológicos que la situación de la técnica permitía[5], siendo responsables de la contaminación. 

A lo anterior debe unirse el hecho que, ante el riesgo alimentario detectado, parece que la Administración Pública actuó conforme a la normativa legal aplicable, inmovilizando cautelar, transitoria y discrecionalmente las partidas presuntamente afectadas (recordemos que en su momento – año 2001 - se catalogó de un problema puntual en el que no cabía descartar tendenciosidad con fines comerciales, a favor de otros Estados miembros de la UE, por lo que concibo lo de “confidencialmente”), procediendo a realizar las preceptivas analíticas contrastadas y desactivando la alerta una vez solventada la causa y, obviamente, desaparecido el riesgo. Entiendo que en este caso, las AAPP han actuado diligentemente, teniendo en este caso que ser soportado el daño por el sector afectado en general y la empresa recurrente en particular. 

Finalmente, en cuanto a si las medidas preventivas adoptadas por la Administración Pública son conforme a derecho, en los Fundamentos de Derecho de la sentencia se desgrana una profusa batería de normativa vigente (nacional y europea) tenida en cuenta o adoptada para la específica alerta alimentaria activada, que conllevaba, entre otras acciones, la inmovilización cautelar, transitoria y confidencial de los productos implicados, alerta antecedida de los preceptivos análisis y otras valoraciones técnicas, lo que derivó en la no acreditación del daño como derivado de la actuación de la Administración sanitaria que la empresa no tenga el deber jurídico de soportar. Considero que estas medidas son conforme a derecho desde el momento en que se encuentran integradas en el ordenamiento jurídico aplicable. Este texto también se ha publicado en el Blog de MAnuel, bajo el título "Inapreciación de antijuricidad".

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[1] Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª). Sentencia de 8 octubre 2010 RJ\2010\7215. Link: 

http://www.poderjudicial.es/search/documento/TS/5781862/Responsabilidad%20patrimonial/20101118 Página última vez consultada: 10/12/2014.

[2] El 139.2 LRJPAC señala: “en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.”

[3] “Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley” (Art. 141.1 LRJ-PAC).

[4]“Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos” (Art. 106.2).

[5] De conformidad con lo dispuesto en el artículo. 4º del Real Decreto 44/1996, de 19 de enero, al objeto de reducir, y prácticamente eliminar, el benzopireno existente en el producto, sin que por las mismas se haya puesto en práctica medida alguna tendente a la reducción, al menos, del benzopireno que, por otro lado, resultaba obligado a partir de lo dispuesto en la Orden de 25 de julio de 2001 por la que se redujo el nivel de benzopireno y se determinó la fórmula analítica para su determinación.

Simulación contractual

En octubre de 2014 estuvimos conociendo en Derecho Privado de los Contratos que el principal y esencial efecto de un contrato es la vinculación que se genera entre las partes contratantes, en el sentido de que dichas partes se encuentran obligadas a cumplir el contenido del contrato y, concretamente, las obligaciones que se imponen a cada una de ellas[1]. Dentro de las ideas claves de la disciplina y en el marco del estudio del consentimiento contractual, se hacía referencia a la simulación, siendo posible que las partes emitieran realmente un doble consentimiento o voluntad contractual: una voluntad disimulada, que es la que responde realmente a lo querido, que se pone de manifiesto únicamente entre las partes contratantes quedando oculta para los demás sujetos; y una voluntad simulada que es la que externamente se manifiesta y conocen los terceros y que es aparente, fingida por quien la emite. 

Lógicamente, para que se dé lo anterior, entre las partes debe consensuarse un acuerdo simulatorio, en el sentido de externalizar a terceros una voluntad cuyos efectos jurídicos realmente no desean, ocultando los efectos jurídicos en su caso realmente queridos con esa declaración de voluntad. Sin embargo, es posible que no exista ninguna declaración de voluntad disimulada, pues las partes realmente no quieren que se produzca ningún efecto jurídico. En ese caso estamos ante una simulación absoluta. Si se acreditase esa simulación absoluta el contrato será nulo, siendo inexistentes sus efectos[2]; si no se acreditase, el contrato producirá los efectos propios de la declaración de voluntad simulada[3]. Si existe efectivamente una voluntad disimulada[4], entonces estamos en lo que se entiende por simulación relativa, donde la declaración de voluntad simulada será nula por faltar consentimiento real, pero sí que será válida y producirá efectos la declaración de voluntad disimulada si es lícita y apta formal y legalmente. 

Aprovechándome de uno de los supuestos propuestos en la asignatura para este tema, tal vez con un ejemplo se entienda un poco mejor, donde la madre de un cliente del bufete falleció a principios del año pasado y el padre a principios de este año, pero diez años antes ambos habían otorgado testamento a favor de nuestro cliente y de su hermano, siendo el único bien la vivienda familiar. Sin embargo, el cliente detecta que al año siguiente de otorgar testamento, la vivienda es vendida en escritura pública al hermano por una cantidad simbólica, registrándose la operación en el preceptivo Registro de la Propiedad. Evidentemente, se trata de un contrato simulado. Cabe deducir una voluntad disimulada (donación) entre los padres del cliente y el hermano de éste, quedando oculta para los demás sujetos; y una voluntad simulada, contrato de compraventa, que es la que externamente se manifiesta y conocen los terceros y que es aparente, fingida por quien la emite.

Por otro lado, es lógico pensar en la existencia de una simulación relativa, puesto que la apariencia de la compraventa a precio simbólico (realmente sin precio), encuentra su causa verdadera y lícita en la liberalidad de los padres, donantes, hacia su hijo. La declaración de voluntad simulada será nula por faltar consentimiento real, pero sí que podría ser válida y producir efectos la declaración de voluntad disimulada si ésta fuera lícita y apta formal y legalmente. Asimismo, tiendo a pensar que la compraventa es atacable puesto que la declaración de voluntad simulada será nula por faltar consentimiento real. En línea con las SSTS de 11 de enero de 2007, RC n.º 5281/1999 y 4 de mayo de 2009, RC n.º 2904/2003, si nuestro cliente solicita la nulidad de la compraventa por simulación, sin pedir nada acerca de la donación encubierta, basándome en la STS. 199/2012 de 26 de marzo, el Juzgado debería considerar nula la compraventa, acto que, obviamente, impedirá que se considere válida la donación encubierta. 

En cuanto a la impugnabilidad de la donación, además de lo comentado en el párrafo anterior, recurro a lo especificado en el art. 1275 del Código Civil español (CC), en el sentido que el contrato simulado contiene la finalidad de perjudicar a nuestro cliente, puesto que la donación afectaría a la parte de la herencia que le correspondería, por lo que la operación disimulada de donación contiene causa ilícita, al haberse promovido con intención defraudatoria para perjudicar a uno de los herederos. Finalmente, en referencia a la acción a interponer, a partir del precio simbólico a que se hace referencia, entiendo que en la estrategia jurídica a proponer a nuestro cliente sólo debería existir un contrato, el de compraventa, debiendo interponer acción de nulidad de contrato de compraventa, con lo que, basándonos en lo esgrimido en la argumentación sobre la atacabilidad de la compraventa, invalidará, también, la donación encubierta o disimulada. Este texto también se ha publicado en el Blog de Manuel bajo el título "Atacabilidad de la simulación" (Fuente de la imagen: peque con pocos añitos).

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[1] Artículo 1.091 Código Civil español: “Las obligaciones que nacen de los contratos tienen fuerza de ley entre las partes contratantes y deben cumplirse al tenor de los mismos”.

[2] Salvo la protección de terceros de buena fe.

[3] La declarada por las partes.

[4] Que las partes sí quieren que el contrato produzca efectos jurídicos, pero distintos a los manifestados externamente.

Procedimiento sancionador

En “Ahí queda eso” te martiricé con una síntesis del actual procedimiento administrativo en mi país. Pero no contento, días después, en “Situación patológica”, volví a la carga, en este caso con la invalidez de los actos administrativos, caracterizada por la ausencia o defecto de algunos de sus elementos subjetivos o formales. Pues bien, como no hay dos sin tres, aquí tienes un esquema del escaso y criticable procedimiento administrativo sancionador en España[1], que elaboré hace unas semanas, a propuesta de Carlos, en el marco de la disciplina Derecho Administrativo II, del grado en Derecho, que estoy realizando en la Universidad de la Rioja.

Según las ideas claves, las sanciones administrativas han de imponerse a través de un procedimiento administrativo, importancia esencial porque, en el ámbito administrativo, al igual que en el Penal, el ejercicio de tal potestad ablatoria también debe someterse a un procedimiento con una doble finalidad: la correcta determinación de los hechos y de las circunstancias personales del presunto infractor y la garantía de los derechos constitucionales del presunto infractor, dado que estamos ante el ejercicio de una potestad con una clara y gran incidencia en los derechos de los ciudadanos. Este texto también se publico en el Blog de Manuel, bajo el título "Escaso y Criticable".

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[1] La regulación del procedimiento administrativo sancionador en España es escasa y criticable: Art. 134-138 de la LRJPAC y remite su regulación detallada a las normas sectoriales que para cada caso puedan dictar el Estado o las CCAA.